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    如何加快实现国有企业集团化改革后市场化运作

    发布时间:2018-07-27 15:20

    一、转机制、增活力,积极推进国企混合所有制改革
    国企混合所有制改革是增强国有企业活力,放大国有资本功能的根本手段。目前,全国国有企业发展混合所有制经济的比例已经比较高,按资本测算整体超过了40%,个别竞争类国企甚至达到了80%以上。但在具体实践中,还有两个问题比较突出:一是混合所有制企业的治理机制和监管体制尚需进一步完善,难以满足市场化的要求;二是一些基础性和垄断性行业,混合所有制经济的比例还非常低,非公资本很难进入。针对这两个突出问题, 《意见》推出了多项改革举措。
    首先,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等重点领域,选择一批国有企业开展混合所有制改革试点示范。这些领域都是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有资本相对集中,国企大多以独资或绝对控股的形式存在,均存在着经营机制僵化、劳动生产率低下、竞争力弱等弊病。在这些领域开展混合所有制改革试点示范,有利于企业转变机制、去除弊病,降低社会公共成本。
    其次,推动集团公司整体上市,支持具备条件的上市企业引入合格战略投资者。目前,从中央到地方的国有企业母公司绝大多数仍保持国有独资。尽管底下实现了“层层混合”,但由于母公司没有实现市场化,“老体制管新体制”,使得众多各层级子企业也难以实现真正的市场化。推动集团公司整体上市,或引入合格战略投资者,就是要破解国有大企业集团混合所有制改革的“最后一公里”问题。
    第三,支持地方国有企业因地制宜开展混合所有制改革试点。中央和地方国有资产在结构、质量、规模和功能上都存在着很大差异,对发展混合所有制经济的要求各不相同,国企推进混合所有制改革也不宜“一刀切”。在防止国有资产流失的红线范围内,允许地方先行先试,鼓励探索新手段、新模式、新机制,有利于激发地方改革积极性,也有利于混合所有制改革的整体推进。
    二、去产能、化僵尸,加快实施国有企业结构调整
    在上一轮经济增长中,国有经济布局调整表现出两个特征:一是国有资本增量投资大量投向基础性领域和重化工行业;二是存量国有资本仍存在于大量不重要的行业和领域,退出和转移速度很慢,而且经济效益持续恶化。国民经济进入新常态后,国有企业这种“向重集中、过于分散”的结构特征面临着严峻考验。一方面,大量布局于基础性、资源性及重化工行业的国有企业面临着行业产能的严重过剩,利润大幅下滑,亏损面持续上升,经营遇到了严重危机;另一方面,大量低效率、低产出的国有“僵尸企业”又存在于各个行业,而且只增不减。调整结构、优化布局,已成为国有企业供给侧结构性改革的一项迫切任务。
    去产能、化僵尸是今年国有企业结构调整的重中之重。上一阶段国有资本不断向钢铁、煤炭、有色等领域集中,从根本上决定了国有企业必然是当前去产能的主力军。譬如在煤炭领域,国有及国有控股企业收入占全行业的比例接近60%,煤炭上市公司中90%以上的市值都由国有控制,行业前20名企业中有19家为央企或地方国企。国有领域同样是“僵尸企业”的重灾区。与其他类型的企业相比,国有企业由于特殊的管理体制、特殊的政企关系、特殊的职工身份,更易成为僵尸企业,也更难出清。
    去产能、化僵尸,既要政府主动作为,更要创新体制机制,让市场发挥决定性作用。《意见》明确指出,要制定推动中央企业结构调整与重组指导意见,加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。制定并实施推动产业重组、处置“僵尸企业”的方案,优化存量、引导增量、主动减量。同时,《意见》也指出,要健全国有资本合理流动机制,完善企业退出机制。
    三、破垄断、促开放,大力提升行业市场化程度
    垄断行业改革是国有企业供给侧结构性改革的重要内容。改革开放以来,市场竞争使得国有企业在一些行业的渗透率大幅下降,譬如在钢铁行业,1999年国企收入占行业规模以上企业收入的比重为76.2%,之后持续下降,目前已不到三分之一。在石油天然气开采、烟草制品、供热供电供水等工业领域,及电信、民航、铁路等服务行业,国有企业凭借行业垄断地位,一直都保持着极高的渗透率和控制力。譬如在石油天然气开采业,1999年国企占行业收入的比重为99.8%,而到目前为止仍然高达近90%。行业垄断保护了国有企业,但同时也使国有企业失去了竞争力,是企业冗员严重、效率低下、内部三项制度改革滞后的根源。只有破除垄断、促进开放,提升行业市场化程度,才能迫使国有企业优化供给、提质增效。
    破垄断、促开放,提升行业市场化程度,需多管齐下、多策并举。为确保成效,《意见》提出了多项改革举措。一是在重点领域实施混合所有制改革试点,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业;二是加快推进重点行业改革。在2015年出台电力体制改革的基础上,今年将继续推出多项行业改革举措,包括深化电力体制改革、出台深化石油天然气体制改革的若干意见及配套政策、出台盐业体制改革方案等;三是放宽非公经济市场准入,消除各种隐性壁垒,尤其在重点行业的新兴领域,要向非公资本全面开放,目前在页岩气勘探开发、太阳能发电等新兴领域已都实现了向民营经济开放;四是深入推进价格改革,包括电价市场化改革、成品油价格市场化形成机制、天然气门站价格和管道运输价格等。

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     当前,我国已经进入全面深化改革的新阶段。国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。党的十八届三中全会明确提出,必须适应市场化、国际化的新形势,进一步深化国有企业改革,推动国有企业完善现代企业制度。这是中央对国有企业改革的新要求,是增强国有企业活力和竞争力、提高国有经济发展质量的有效途径和必然选择,对完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制具有重要的意义。
      一、推动国有企业完善现代企业制度的重要性
      改革开放以来,党中央把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节,坚持解放思想、实事求是,积极探索、循序渐进,作出了一系列重要决策部署。党的十四届三中全会明确提出了推动国有企业逐步建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。党的十五届四中全会提出了从战略上调整国有经济布局,推进国有企业战略性重组,建立和完善现代企业制度的任务。党的十六大确立了国家所有、分级代表,权利、义务与责任相统一,管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制,为国有企业改革奠定了良好的体制基础。党的十六届三中全会对国企改革进行了全面部署。党的十七大提出要深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度。党的十八大提出,要进一步深化国有企业改革,完善各类国有资产管理体制,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。党中央的一系列重大决策部署,为国有企业改革和现代企业制度建设指明了方向。
      经过30多年的探索和实践,国有企业改革不断深入推进,国有企业经营机制、管理体系、企业面貌都发生了根本性变化。现代企业制度建设成效显著,全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革,多数企业建立了股东会、董事会、经理层和监事会等机构,公司治理结构逐步规范。一大批国有企业实现了股权多元化,形成了混合所有制的股份有限公司。适应市场经济发展的激励约束机制逐步建立,企业经营管理效率明显提升。一批企业在市场竞争中成长壮大,创新能力和市场竞争力明显提高。2003年至2012年,国有企业营业收入从10.73万亿元增长到42.38万亿元,年均增长16.6%。国有经济布局和结构进一步优化,国有企业从中小企业、一般加工行业逐步退出,电力、电信、邮政等垄断行业改革取得积极进展。政企分开、政资分开迈出实质性步伐,国有资产管理体制逐步完善,国有资本经营预算制度初步建立。总体来看,国有企业活力和竞争力不断增强,国有经济发展质量大幅提升,已经同市场经济相融合,在经济社会发展中发挥着重要作用。
      当前,我国经济社会发展进入新的阶段,既面临难得的历史机遇,也面对诸多风险挑战。市场化、国际化继续深入发展,世界经济进入增速减缓、结构转型、竞争加剧的时期。国际金融危机的倒逼机制等因素,使我国进入了只有加快经济发展方式转变才能实现持续健康发展的阶段。与新形势、新任务的要求相比,国有企业也积累了一些问题、存在一些弊端,现代企业制度总体上还不完善。主要有:一是股份制改革仍有差距,国有大型企业特别是中央企业母公司层面的股份制改革相对缓慢,中央企业中混合所有制经济比重还比较低。二是一些企业盲目决策,过度追求规模扩张,带来资产负债率过高等突出问题。企业治理结构还不完善,规范的董事会建设还处于探索之中,内部制衡机制尚未有效形成,国资监管机构、董事会和经营管理层之间的关系需要进一步理顺。三是缺少职业经理人制度,行政任命管理人员过多,企业经营者缺乏市场化的退出通道,市场化选人用人和激励约束机制没有真正形成,运营效率有待进一步提高。四是垄断行业准入门槛过高,其他所有制企业公平进入的机制不健全,有效竞争的市场环境尚未形成。一些垄断行业还存在普遍服务缺乏、产品价格高、收入水平过高等问题。五是政企不分、政资不分问题仍然不同程度存在,应由企业自主决策的事项由政府审批的仍然过多,国资分类监管和考核的机制有待进一步完善,企业活力还需要进一步增强。此外,随着国有企业经营实力不断提升,社会对于国有企业承担社会责任有了更大期待。
      深化改革是国有企业提高发展质量和效益的动力,是我们可以用好的最大红利。只有加快完善现代企业制度,才能进一步激发国有企业活力和创造力,奠定经济发展方式转变和长期可持续发展的基础,从而推动基本经济制度和社会主义市场经济体制不断完善。
      二、推动国有企业完善现代企业制度的思路和重点
      进一步深化国有企业改革、完善现代企业制度,必须按照加快完善社会主义市场经济体制、坚持和完善基本经济制度的要求,把握使市场在资源配置中起决定性作用这条主线,以完善公司法人制度为基础,以产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学为基本要求,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,通过完善现代企业制度,进一步提高国有企业发展质量,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。
      ——规范经营决策。始终坚持所有权和经营权分离的原则,理顺出资人、决策人和经营管理人的关系,形成股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究。建立并完善以管资本为主的国有资产监督管理体系,按照政企分开、政资分开、政事分开的要求,加快完善国有企业分类考核和监管方式,提高监管的科学性和有效性。
      ——资产保值增值。完善国有企业资产经营业绩考核评价体系。既要考核营业收入、利润等经营性指标,也要考核技术创新成效指标,并确立相应的综合资产经营评价办法;既要考核年度指标,也要关注中长期发展目标;既要考核企业业务经营、资本运营实绩,更要关注企业业务经营、资本运营能力,形成企业国有资产保值增值长效机制。
      ——公平参与竞争。进一步破除各种形式的行政垄断。分类推进垄断行业改革,对已实行政企分开、政资分开的垄断行业,进一步放宽市场准入,加快形成有效竞争的市场格局。加快推动国有企业股份制改造,积极发展混合所有制经济,鼓励非公企业参与国企改革。保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,防止国有垄断企业滥用市场地位妨害公平竞争的行为。
      ——提高企业效率。更加尊重市场规律,推动国有企业合理增加市场化选聘比例。建立并完善职业经理人、外部董事、独立董事等制度,深化企业内部劳动、人事、分配制度改革,切实转换企业经营机制。大力推进国有企业重组和调整,推动国有资本向重点行业和关键领域集中,向优势企业集中。引导企业突出主业,加大内部资源整合力度,采取多种方式剥离重组非主业资产。推进企业加强管理和管理创新,促进企业管理实现制度化、规范化和信息化。
      ——增强企业活力。处理好政府与企业关系,减少政府干预企业经营决策的行为,让国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体。加快行政审批制度改革,最大幅度减少涉及企业的行政审批事项。国资监管机构依法对企业的国有资产进行监管,不干预企业正常的生产经营活动。切实减轻企业负担,减轻、取消一批行政事业性收费,解决乱收费、乱摊派、乱罚款等问题。
      ——承担社会责任。坚持履行社会责任与促进企业改革发展相结合,把履行社会责任作为建立现代企业制度的重要内容。鼓励引导企业依法经营、诚实守信,模范遵守法律法规、社会公德和商业道德,维护投资者和债权人权益,保护知识产权。不断提高持续盈利能力,提升产品质量和服务水平,保护消费者权益。加强资源节约和环境保护,落实节能减排责任,保障安全生产,保障职工职业健康,维护职工合法权益。参与社会公益事业,在重大自然灾害和突发事件情况下积极提供支持援助。
      三、推动国有企业完善现代企业制度的主要任务和措施
      推动国有企业完善现代企业制度意义重大,影响深远。要按照党的十八届三中全会的重要部署,继续坚持经过实践证明行之有效的原则方针,实施一系列有针对性的改革举措,突出重点、分类实施,深化国有企业改革,完善现代企业制度。
      (一)准确界定不同国有企业功能
      国有企业身处不同行业,其功能目标、产权结构、公司治理、改革重点都有明显区别。进一步深化国有企业改革,首先要准确界定不同国有企业的功能,实施分类改革和监管。对提供公益性产品或服务的企业,如供水、供电、供气、公共交通等,要加大国有资本投入,支持其在提供公共服务方面作出更大贡献,同时进一步规范公司治理,建立符合企业功能定位的考核评价指标体系,有针对性地加强服务质量、价格等监管。对国有资本继续控股经营的自然垄断行业的企业,要实行政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开,放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化,加强行业监管和社会监督。对一般性竞争领域的国有企业,要按照市场化的要求,依托资本市场,推进公众公司改革,鼓励战略投资者参与国有企业改组改造,实现国有资产资本化,提高国有资本流动性。
      (二)健全公司法人治理结构
      健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,是进一步提高国有企业科学决策和经营发展水平的关键。一是继续深化股份制公司制改革。推动具备条件的国有大型企业实现整体改制上市或主营业务上市,不具备整体上市条件的要加快股权多元化改革,有必要保持国家独资经营的也要加快公司制改革。二是推进规范董事会建设,完善外部董事选聘、培训、评价机制,严格董事履职责任,健全董事会运作机制,形成股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的机制。探索现代企业制度与党组织发挥政治核心作用、职工民主管理有效融合的途径。三是继续深化企业人事、用工、分配制度改革,建立更加科学的考核分配和激励约束机制。完善经营管理者激励机制,深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。四是建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究,探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。
      (三)建立现代人力资源管理体系
      国有企业作为市场经济的主体,必须按照市场经济的内在要求加快建立现代人力资源管理体系。一是建立职业经理人制度,减少行政任命管理人员,合理增加市场化选聘比例,更好发挥企业家作用。建立健全有别于行政干部的企业经营管理者选聘、考核、奖惩和退出机制。二是进一步完善国有企业经营管理者的薪酬机制。合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。完善职工收入分配调控方式,逐步实现薪酬分配制度与市场接轨。三是加强内部监督约束机制。加强内部财务审计和纪检监察。大力推进企业内部民主管理,最大限度地防止和纠正内部人控制。
      (四)完善国有资产管理体制
      这是推进国有企业改革发展的体制保障。要坚持国家所有、分级代表的原则,坚持政企分开、政资分开的改革方向,按照权利、义务和责任统一,管资产与管人、管事相结合的要求,持续推进国有资产管理体制改革。一是继续推动履行社会公共管理职能的部门与企业脱钩,实现经营性国有资产集中统一监管。二是以管资本为主加强国有资产监管。大力推进国有资产资本化,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。三是完善国有资产监管机构和职能,以产权关系为纽带,落实国有资产监管机构的各项法定职责。四是健全国有资产监管法规体系。围绕进一步规范政府、国资监管机构与国有企业之间的关系,健全国家出资企业投资管理、财务管理、产权管理、风险管理等专项管理制度,健全国有资产基础管理制度。五是建立科学的企业业绩考核指标体系,不断完善分类考核制度,提高考核指标的导向性和针对性。
      (五)推动国有经济战略布局调整
      这是国有企业转变发展方式、提高发展质量效益的关键。一是完善国有资本合理流动机制。国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。二是允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济,允许企业员工持股。三是推进国有企业重组和调整,引导国有企业突出主业,加大内部资源整合力度,采用多种方式剥离重组非主业资产。积极利用资本市场和产权市场,吸收民间资本和战略投资者参与国有企业改制改组。
      (六)推进国有企业更好履行社会责任
      国有企业的公有制性质和在国民经济中的特殊地位,对其承担社会责任提出了更高的要求。一是完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。二是引导国有企业在主营业务优势和广泛的社会问题之间找到结合点,把社会责任融入到企业的战略、决策、运营和管理中。三是加强制度建设和监管监督,推动国有企业在诚信经营、提高产品服务质量、节能减排、环境保护、安全生产等方面加强自我约束。加强企业内部制度建设,保障职工的合法权益,妥善解决国企改革的历史遗留问题。

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